1930年前，中国尚未建立明确的发掘制度，对盗掘、非法出口等行为有一定法规限制。1930年《古物保存法》首次规定了考古发掘的报批手续与发掘执照制度，虽因时局动荡未能有效实施，但相关制度仍影响到了后世的考古发掘的法律条文与原则，为考古发掘工作奠定基础。考古发掘执照制度的发展完善，代表着我国考古工作的不断规范，保障了文化遗产的合法性和安全性，避免了非法盗掘和破坏行为的发生，同时提高了发掘工作的科学性和研究价值。该制度在我国文物保护事业中具有重要的地位和作用。
一、 缘起
为了保护和管理好文化遗产，国家制定了相关法规和制度，其中考古发掘执照制度是重要组成部分之一。考古发掘执照是指进行考古发掘活动时必须获得的一种许可证。根据现行的《中华人民共和国文物保护法》规定“一切考古发掘工作，必须履行报批手续”，也就是必须要取得由国家文物局颁发的，具有法律效力的考古发掘执照后，各单位才能正式进行考古发掘工作。
现行的考古发掘执照制度始于民国，1935年4月9日，内政部和教育部共同颁布了第一号“採取古物执照”，授予中央研究院殷墟发掘队。这是我国最早的考古发掘执照，标志着考古发掘管理制度的开始。经过多年的发展，现在的考古发掘执照制度已经成为我国考古学研究和保护的重要基础。
1930年颁布的《古物保存法》促使了考古发掘管理制度的形成。其颁布原因，可以分为国内外两方面。二十世纪初，国内局势动荡，多国趁机大肆掠夺和破坏中国的文化遗产，如斯坦因对西域的掠夺等。也有多起由国内力量主导的盗掘事件，如在河南等地区发现的盗墓行为等。这些引起了政府和学者的警醒。此外，地方政权与中央也就古物的发掘和保管等事项爆发矛盾，导致一些不科学的发掘手段破坏了遗址。
1929年河北省主席商震提出法案“无论中外人民，非得省政府许可不得任意发掘古物”。主要为了防止中外人员任意发掘、盗卖、携走河北省内的古物。这份法案很快引起了学界的讨论，也引发了国内其他省份对本省份遗迹遗物保护、归属问题的思考。
1920-1930年期间，时任河南省图书馆馆长的何日章认为河南殷墟的重要遗迹遗物应由本省自主发掘，不该由他人（中研院）襄助。对中研院殷墟考古队将遗物运出河南抱有敌意，认为此属于偷窃行为，挖出的甲骨等重要遗物应留在河南陈列，他还私自派人前往安阳发掘，但目的以获取重要古物为主，忽视地层关系，对考古学研究造成不可逆转的破坏。最后经多方协调，两方最终达成了《解决安阳殷墟发掘五条》。
这些事件促使政府和学者意识到需要制定更严格的法律来保护中国的文化遗产，不仅需要解决中外矛盾，也需要注意国内中央与地方之间矛盾。同时在科学发掘理念的影响下，国内学者愈发注重考古遗址的科学发掘及对古物的科学研究。因此保护古物、维护古物发掘科学性的呼声日益高涨，学界开始积极推动古物保护等方面的立法，以维护文化遗产，进行科学性研究。最终1930年《古物保存法》正式颁布，标志着古物保护开始了法制化和制度化的步伐。
二、初步形成
1930年前，北洋政府曾出台多项法令和条文，以应对古物的出口和保存等问题。如1914年《大总统发布限制古物出口令》、1916年《保存古物暂行办法》和1927年《禁止古物出口办法》等，为当时古物保护工作提供了基本框架。
这些法令主要针对当时盛行的古物盗卖问题，为保护境内的文化遗产。然而，对古物的发掘、采集等行为并未做出明确规定。这也导致了在当时，一些非法的古物发掘和盗窃行为依旧时有发生。北洋政府在古物保护方面做出了一定的尝试和努力，但这些法令的实施也面临着一系列困难和挑战。
直至1930年，南京国民政府颁布《古物保存法》。这是中国史上第一部由中央政府公布的具现代意义的全国性文物保护专门法，规定了“古物”的范围、保存机构和上报等条文，并对考古发掘的申请程序、发掘机构的身份认定、执照的发放做出规定。中央古物保管委员会被赋予最高权力，对全国的发掘、调查采集、古物保管等活动统筹决定。
该法共十三条，其中有4条关于采掘（发掘）活动。这些条文规定了采掘古物的机构、所需的监察、外国团体或个人的采掘行为等。“采取（发掘）执照”一词自此正式出现在正规文件中：“学术机关采掘古物应呈请中央古物保管委员会审核转请教育内政两都会同发给采取执照，无前项执照而采掘古物者以窃盗论”。
按法规，所有考古发掘都必须经申请程序，由中央古物保管委员会审批批准。采取执照由教育部和内政部共同颁发，还需向中央古物保管委员会请领并填具采取古物声请事项表三份，随函附送执照及印花费各二元。由中央古物保管委员会核准备案，转请内政、教育两部会同发给采取执照。
第一号“採取古物执照”（图一）于1935年4月9日由国民政府的内政部和教育部共同颁布给中央研究院历史语言研究所。执照上写明了采掘单位、时间、地点、领队和监察人员等信息。
图一 第一号採取古物执照
《古物保存法》颁布后，中央古物保管委员会成为了文物保护和发掘的主要机构。考古发掘的权力开始归属中央，任何考古发掘都必须经申请和审批，以保证遗址和文物的完整性。这在一定程度上限制了地方和外国势力的非法采掘行为，规定了文物的归属和上报制度，为文物保管提供了具体指导。在古物发掘和所有权归属问题上，地方观念逐渐减少，对中央统一管理的认可度逐步提高。
该法是中国文物保护史上的重要里程碑，标志着中国考古学的发展进入了一个新阶段，有效地保护了考古遗址和文物的完整性，为后来的考古发掘工作打下了坚实的基础。遗址发掘权的中央化，为文物保管提供了指导，保护了遗址及其文物资源，避免过度采掘和损毁。随着法律的完善，我国的文物保护工作也不断提高，逐步形成了一整套科学的文物保护理论和方法，有效地保护和传承了历史文化遗产。此后的《古物保存法》基本没有变化，延续了发掘需要得到中央许可的制度传统。
然而，由于民国时期的动荡局面和各省份文物管理意识的差异，文物保护工作并未得到充分执行。一些地方仍存在文物过度采掘和破坏的现象，给文物保护工作带来极大挑战。1937年之后，中央古物保管委员会的行政地位不断下降，直至撤裁，极大影响了《古物保存法》的施行，使得此法形同虚设。虽然《古物保存法》为中央政府集权管理发掘权提供了法律支持，但实际操作中遇到了一系列困难和挑战。这也启示我们，保护文物和遗址需要更全面和系统的管理和保护措施，而不仅仅是法律条文的规定。
三、 制度的延续
新中国成立后，国家对考古管理制度进行重新构建。最初，中国考古工作仍然依据原有的法规进行，但随着国家对文物保护和管理意识的增强，开始采取一系列措施，以加强对文物和遗址的保护和管理。为了推动考古工作的发展，中央政府成立了专门的考古机构和部门，并开始招募和培养专业人才。
1950年新中国第一个国家级考古研究机构——中国科学院考古研究所正式成立，负责在全国范围内开展主动性考古发掘项目，以科学构建中国考古学学科体系为主要目标。20世纪50年代中叶，该所还成立了西安研究室、安阳工作站和洛阳工作站负责当地的考古工作。各省市也纷纷成立了地方性的文物管理部门。这些措施的实施促进了我国考古工作的发展和文物保护工作的加强。
1950年中央人民政府政务院颁发《古文化遗址及古墓葬之调查、发掘暂行办法》，这是中华人民共和国成立以来第一个关于考古工作的法令，确立了新中国考古发掘的一系列原则和重要法律制度，对此后考古法规建设产生了深远影响。
该办法共二十一条，其中有十四条与发掘活动有关，规定了发掘团体的资格、条件、申请、批准、报告等程序，以及发掘所得古物的归属、保护、管理等事项。
这些条令相比《古物保存法》更为详细和严格，对于发掘团体的资格、程序和要求做出了更加明确的规定，确保发掘工作的合法性和规范性。发掘团体必须经过中央人民政府文化部和中国科学院的审查批准，并由文化部发放执照，同时还需报请当地的行政区人民政府或军政委员会备案，尊重了地方权力。条令还要求发掘团队必须由考古专家担任实际领导，团队还要制定发掘工作的详细计划，这些都有助于保障发掘工作的科学性和规范性，以便有序开展工作、更好保护遗址和遗物。因此，这些条令对于保护和发掘我国的文化遗产具有重要意义。
四、继续发展
1982年颁布的《文物保护法》对考古发掘执照制度进行了进一步的完善和严格化，以确保遗迹遗物的科学发掘和保护。该法在考古发掘方面做出了重大的规定和改革。其中，针对涉及国家和地区的重大考古工程，实行执照审批制度，必须通过国家文物局或者省、自治区、直辖市文物局批准，才能进行发掘工作。同时，该法还规定了考古发掘的技术要求和保护措施，强调考古工作必须坚持科学性、规范性和系统性，以提高文物保护和考古工作的质量。同时，该法规定考古人员必须具备一定的素质和专业背景，以确保考古工作的科学性和准确性。这些规定和改革为保护和发掘我国的文化遗产提供了更为完善和明确的制度和规范。
该法共八章，其中第三章的6条规定涉及到了考古发掘、文物保护和管理等方面。主要规定考古发掘工作必须经报批手续，不得私自发掘，出土文物应由当地文化行政管理部门指定单位保管，不得侵占。发掘前须提出发掘计划，报国家文化行政管理部门会同中国社会科学院审查，经国家文化行政管理部门批准后，方可发掘。全国重点文物保护单位的考古发掘需经过国家文化行政管理部门审核后，报国务院批准。紧急情况下，如建设工期紧迫或古文化遗址、古墓葬面临自然破坏的危险，急需抢救的，省、自治区、直辖市文化行政管理部门可进行抢救性发掘，并同时补办批准手续。此外，外国人或团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查和发掘，除经国家文化行政管理部门报国务院特别许可。
相比于之前的法律条文，1982年《文物保护法》在考古发掘方面做出了一系列的改进和完善。同时也延续了之前发掘需要需提出发掘计划并得到中央审批，外国人或团体不得进行考古调查和发掘等规定。整体而言，1982年《文物保护法》对于文物发掘的规范更加严格，对于文物保护机构的设置更加完善，相对于之前的法律更加完善和具有可操作性，对我国的文物保护事业起到了积极的推动作用，为文化遗产保护提供了坚实的法律基础。
近年来，我国的文物保护工作得到重视和加强。《文物保护法》经过了多次修改。自2002年修改后，便将考古发掘章节增至9条规定，调整了考古发掘的申报工作等。依据现行文物法，从事考古发掘的单位主动发掘时，需提出详细的发掘计划，并经国务院文物行政部门批准，不再需要向中国社会科学院进行审查。但国务院文物行政部门需征求社会科学研究机构、其他科研机构和有关专家的意见，以保证发掘计划的科学性和严谨性。新法还新增了对文物现场保护的规定，强调对文物现场的保护和应对措施。
发现文物时，应立即采取措施保护文物现场，同时报告当地文物行政部门。文物行政部门接到报告后，应尽快派员赶赴现场，进行现场勘探和处理。如无特殊情况，文物行政部门应在24小时内赶赴现场，并在7日内提出文物处理意见，以确保文物得到妥善保护和处理。这些规定有助于保护文化遗产，促进文化遗产的科学研究和合理利用，推进文化事业的发展。
据《文物保护法》制定的《中华人民共和国文物保护法实施条例》中对考古发掘工作的资质、申报、批准、报告等方面做出了更为详细的规定，旨在确保考古发掘工作的科学性、规范性和安全性，有利于规范考古发掘工作的程序和标准，保障考古发掘工作的质量和效率，促进考古发掘成果的公开和传播。
五、总结
1930年前，中国尚无明确的发掘制度，仅有对盗掘、非法出口等行为的法规限制。1930年《古物保存法》首次规定了考古发掘的报批手续、执照、监察等事项，考古发掘制度初步形成，但因时局动荡，考古活动在后期基本停滞，法律条文也形同虚设。新中国成立后，中央人民政府颁发的《古文化遗址及古墓葬之调查、发掘暂行办法》确立了新中国考古发掘的原则和制度。1961年《文物保护管理暂行条例》明确了地下文物和古文化遗址、古墓葬的所有权归属、考古发掘的审批程序和条件等。
1964年《古遗址、古墓葬调查发掘暂行管理办法》对考古发掘的情况、方法、资质、报告等做出了更为详细的规定。此时期考古发掘制度逐步完善。1982年《中华人民共和国文物保护法》出台，对考古工作有关规定进行了补充和丰富。2017年，《中华人民共和国文物保护法实施条例》修订后对从事考古发掘单位的资质条件做出了更为明确和严格的要求，考古发掘制度体系由此健全。
随着科技发展和对文物保护工作的深入，我国的考古发掘执照制度也在不断创新和完善。近年来，我国在考古发掘工作中不断引入新技术和方法，如遥感、GIS等，提高了考古发掘工作的效率和精度。国家也在加强考古发掘工作与社会各方面的沟通和合作，提高社会对文物保护工作的认识和重视。这些措施不仅加强了文化遗产的保护，也为社会更好地理解和传承中华文明提供了有力的支持。
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（作者单位：中国社会科学院大学历史学院）